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专家建议《环保法》应扩大环境公益诉讼主体范围

2017-08-14 10:38 来源:中国经济商务网 浏览:

  题记

  国庆长假中,京津冀地区出现大范围的雾霾污染天;湖北省宣判了大冶市非法倾倒含铅、砷等重金属危险废物到农村的案件……

  如今,我国环境污染事故高发,侵害公众环保权益事件层出不穷。该如何保障公民在良好环境中工作、生活的权利?受污染损害后,公民根据什么去要求污染者停止污染,并获得赔偿?

  目前,《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》还在修订中,并于今年8月再次向全社会征求意见。

  在中国环境科学学会主办的《环境保护法修正案》讨论会上,中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授等表示,作为环保领域的牵头性综合法律,《环保法》于1979年颁布,从1989年进行修订至今,已有20多年没有修订了,其中很多条款与《环境影响评价法》等现行法律已不一致,迫切需要再次进行修订。

  利用税收、信贷等市场手段保护环境

  环境保护部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞说,《环保法》是基本法,是解决基本问题的法律,当前环保领域需要解决的问题非常多,“这个法不可能包罗万象”,“我国国家改革方向是推动市场化改革,在环境和资源领域要发挥市场配置资源的基础性作用,环境价格、环境成本必须要考虑进去。”

  《环保法(二审稿)》第4条规定“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境质量、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调。”

  杨朝飞等建议将之修改为,“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境质量、促进人与自然和谐的财政、税收、信贷、保险、证券、价格等经济政策、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调。”

  杨朝飞说,利用市场手段保护环境,是发达国家普遍使用的有效办法,我国在这些方面也进行过一些有益尝试,对改变仅通过行政手段来解决环境问题的现状,将会起到日益重要的作用。在《环保法(二审稿)》“总则”中将经济政策具体化为“财政、税收、信贷、保险、证券、价格”等,有利于各项经济政策的制定和实施。

  “为什么我特别建议要列出信贷、贸易、保险、证券等经济政策?还有一个原因是环保部正在启动编制环境污染责任强制保险办法,但这个办法没有法律依据。尽管有国务院的几个文件依据,但立法部门说‘不行’。如果在环保法里有‘保险’两字,推行环境污染责任强制保险时就有了法律依据。而信贷、证券等其他环境经济政策的推行也是同理。”杨朝飞说。

  提高环境违法的刑事和经济成本

  “环保法要解决的另外一个基本问题,就是违法成本低的问题。”杨朝飞说。

  守法成本高、违法成本低是我国当前备受诟病的一个普遍存在问题。《环保法(二审稿)》第33条规定,“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当对其排放污染物的行为承担责任,按照国家有关规定缴纳排污费。排污费必须全部专项用于环境污染防治,任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。”

  杨朝飞等建议修改为“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当对其排放污染物的行为承担责任,按照国家有关规定缴纳排污费(税)。排污费(税)的数额应当高于排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者治理污染物所支出的费用。排污费(税)必须全部专项用于环境污染防治,任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。”

  

  “‘排污单位按照国家规定缴纳排污费(税)’外,‘环境费(税)一定要高于治理成本’, 这也是多年来都没有解决的问题。”杨朝飞说,排污税费具有督促排污者积极治理污染物的功能,但这一功能发挥作用前提是企业缴纳的排污税费数额高于企业治理污染物的成本支出,否则企业宁愿缴纳排污税费也不愿意治理污染物,因而应当明确规定排污税费的数额必须高于企业治理污染物的成本支出。此外,将来排污费有可能转变为排污税,为适应这一变化,环保法应为排污税制度的实施留有余地。

  “一定要提出‘没收违法排污的所得’,有设备不运转,该治污不治污,由此而来的违法所得要没收。”杨朝飞强调。

  杨朝飞还提出,在环保法里应有“双罚制”,即对违法的,一要罚单位、二要罚个人。“今年6月,最高人民法院、最高人民检察院联合发布司法解释《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。该两高司法解释也提出了‘双罚制’,即个人违法的要判刑,对单位还要再处罚。将来在修订大气法、噪声法等都可以按照‘双罚制’原则去写相应条款。”

  “罚款一定要有一个基准年,在基准年上面再加上通胀率。”杨朝飞说,欧美国家的法律都应用了罚款通胀率,比如说2013年环保法通过一次罚100万,2014年通胀率为4%,在2014年,如果有企业违反环保法,就应罚104万。“环保法已有20年未修改了,20年的通胀率是很高的。有媒体批评独生子女费在70年代奖励5元钱,在当时能买好几斤肉,现在还是5元,如今的5元能买什么,能起到怎样的奖励作用?把通胀率算上,奖励数额应大幅度提高。违法情况是如此,所有违法罚款的处罚,都应把通胀率算上,这样可增加违法成本而不是降低违法成本。”

  放开公益诉讼主体限制

  《环保法(二审稿)》第48条规定“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

  王灿发建议说,该规定应修改为:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法登记的环境保护相关社会团体等法人组织、县级以上人民政府环境保护行政主管部门、各级人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”

  王灿发认为,原规定将提起环境公益诉讼的主体限定在某一个组织,与建立环境公益诉讼的初衷相悖。环境公益诉讼的初衷是鼓励公众参与,摆脱环保部门孤军奋战局面,而该规定目的却是限制公众参与,不让其他合法登记的组织参与环境公益诉讼。

  “《民事诉讼法》第55条已经将提起环境公益诉讼主体规定为‘法律规定的机关和有关组织’,环保法不应比民诉法规定的主体范围更小。”王灿发说。

  关于部分人担忧一旦放开环境公益诉讼主题资格,就会出现“滥诉”问题。王灿发说,“环境诉讼的困难性和传统的畏诉心理,限制了滥诉可能性。从国外经验来看,让公民和组织都可提起环境诉讼的国家,并没有发生滥诉现象;从国内来看,我国一些省份鼓励环保组织提起公益诉讼也没有出现滥诉现象,而且环境法庭门前冷落。”

  “将公益诉讼的主题规定在法人组织,比较符合国情。如果环保法只规定公益诉讼的主体是环保组织,也不利于发挥环保部门和人民检察院等有关国家机关的积极性。”王灿发说。

  ■相关链接 环境公益诉讼

  所谓“环境公益诉讼”,即指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为,使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。其目标是以个体的诉讼形式,求得公众利益的回归。

  在美国的环境立法中,实行的是“公民诉讼”(CitizenSuit),任何公民和个人均可针对政府部门、行政首长如环保局局长、或者私人个人的环境违法建设行为和违反排放许可证的行为,以个人名义提起诉讼。英国《污染控制法》也有“对于公害,任何人均可起诉”的规定。印度1986年的环境法规定,不论个人权益是否受到侵害,均可提起诉讼,如果没有精力准备诉状,采取书信即可启动环境公益诉讼。

  环境公共利益是一种特殊的利益,正是由于其利益的“公益性”,环境公益诉讼的利益也归于社会。世界各国虽然政治、经济和历史文化传统有所不同,但无论是海洋法国家还是大陆法国家,都非常重视公益诉讼。如各国立法规定能够代表公共利益提起诉讼的原告范围是十分广泛的,除个人外,社会公益性团体也可以提起公益诉讼。

(责任编辑:杨斯阳)

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